Plans nutrition

Le rôle de l’alimentation et de l’activité physique dans l’augmentation ou la prévention de certaines maladies comme le cancer, l’obésité ou les maladies cardiovasculaires, est aujourd’hui scientifiquement établi. Face à une augmentation très importante de l’obésité et du surpoids concomitante d’une baisse de l’activité physique, l’amélioration de l’état nutritionnel de la population constitue aujourd’hui, en France comme dans de nombreux pays, riches ou pauvres, un enjeu majeur des politiques de santé. 

Dans ce domaine, la France s’est dotée, au début des années 2000, d’un outil ambitieux, le Programme National Nutrition Santé (PNNS), considéré au moment de son lancement comme une référence au plan international. Le PNNS est né officiellement en 2001, avec l’objectif d’améliorer l’état nutritionnel de la population en agissant à la fois sur les comportements individuels (à travers notamment des campagnes de communication), sur les professionnels (en les formant et en les sensibilisant à ces questions) et sur la filière agro-alimentaire, par l’introduction de mesures sur la publicité, la teneur en sels des aliments... 

Un premier programme a été initié de 2001 à 2005 (PNNS1), puis deux autres ont été conduits pour les périodes 2006-2010 (PNNS2) et 2011-2015 (PNNS3) ; le PNNS4 est en préparation. Les deux premiers programmes ont fait l’objet d’une évaluation qui a été rendue publique. L’évaluation du PNNS3 a été effectuée mais n’a pas été diffusée. 

 

Un programme multiforme et multipartenarial

Le pilotage du PNNS est assuré, depuis l’origine, par la Direction générale de la santé, au sein du Ministère chargé de la santé. Un comité national de pilotage a été constitué pour déterminer la stratégie du programme, assurer son suivi, et coordonner les différentes initiatives. Différentes agences sanitaires contribuent à ce programme, et en particulier :

  • l’Institut National d’Education pour la Santé-INPES- (devenue Santé publique France en 2016), pour les campagnes de communication,
  • l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation (ANSES). 

L’établissement de recommandations et de référentiels en matière de messages alimentaires est porté par l’ANSES, avec l’appui de scientifiques et d’un consortium de sociétés savantes. 

Le pilotage du programme a rencontré un certain nombre de difficultés soulignées par plusieurs rapports (inspection générale, société française de santé publique). En matière de nutrition (comme dans les autres programmes de santé ?), les parties prenantes sont particulièrement nombreuses, au sein du ministère de la santé, dans les agences sanitaires mais aussi dans les autres ministères : Agriculture, Consommation, Education nationale, Jeunesse et sports, Cohésion sociale… Cette dimension interministérielle a fonctionné, semble-t-il, avec difficultés, en l’absence de volonté politique forte, et notamment des rivalités entre les ministères de la santé et de l’agriculture, les plus directement concernés. Le comité interministériel de la politique nutritionnelle, avec un niveau de représentation ministériel, prévu initialement, n’a jamais été créé (rapport IGAS). 

 

Le pilotage du PNNS est d’autant plus complexe qu’il s’agit d’un programme multiforme, multipartenarial, avec un noyau central, le PNNS proprement dit, mais aussi différents programmes annexes qui ont vu le jour progressivement (désignés ici comme « produits dérivés »), plus ou moins bien coordonnés entre eux : plan de lutte contre l’obésité (PO), plan national sur l’alimentation (PNA), sous l’égide du ministère de l’agriculture, programmes de développement de l’activité physique… 

 

Le PNNS est-il un succès ?

Les différents rapports d’évaluation ont mis en évidence quelques constats relatifs à l’efficacité de ce programme.

Une première observation s’impose : la compréhension de l’importance de l’activité physique et des habitudes alimentaires pour maintenir et améliorer la santé est maintenant largement partagée, à la fois par les professionnels de la santé, mais aussi par une grande partie de la population. 

Par ailleurs, le PNNS est  parvenu à mobiliser un grand nombre d’acteurs, aussi bien au niveau des agences sanitaires, que du monde scientifique (chercheurs), ou des acteurs de terrain (collectivités territoriale, monde associatif…). Il est devenu en quelque sorte un véritable laboratoire expérimental en matière de promotion de la santé.

 

Faire évoluer les habitudes en matière d’activités physiques et d’alimentation

La communication « grand public » est un des axes forts du PNNS. Ce programme s’est en effet concrétisé, dans sa partie la plus visible, par le lancement de campagnes de communication sur les medias traditionnels, destinées à faire évoluer les habitudes alimentaires et à améliorer la reconnaissance de l’importance de l’alimentation et de l’activité physique dans le bien-être et la santé. Depuis 15 ans, les slogans du « manger-bouger », « 5 fruits et légumes par jour », « manger moins gras, moins salé, moins sucré », se sont largement diffusés auprès de très larges couches de la population, mais pas toutes.

En matière de prévalence du surpoids et de l’obésité, les inégalités sociales sont en effet particulièrement fortes, les milieux les plus pauvres étant les plus concernés. Différents rapports d’évaluation ont ainsi mis en évidence le fait que le PNNS participe, d’une certaine façon, à l’amplification des inégalités sociales de santé, les messages de prévention étant mieux pris en compte par les personnes des milieux sociaux favorisés. 

 

… et les pratiques des entreprises agro-alimentaires

Un autre volet du PNNS vise à faire évoluer les pratiques de la filière agro-alimentaire, en s’appuyant sur des mesures essentiellement incitatives. Mais, en voulant réorienter les habitudes alimentaires vers la consommation de fruits et légumes, en cherchant à réduire les apports en graisses, en sels ou en sucres, le PNNS se heurte à des intérêts économiques puissants, avec des groupes alimentaires mondiaux ayant une force marketing impressionnante. Le combat est inégal, et les mesures envisagées se heurtent directement à la pression des lobbyistes. Certaines actions ont cependant été conduites, avec plus ou moins de succès. 

L’expérimentation d’un nouvel étiquetage des produits alimentaires est de ce point de vue exemplaire, constituant une parfaite illustration des enjeux économiques de ce programme. L’adoption d’un nouvel étiquetage a été l’occasion d’un bras de fer entre les différentes parties prenantes, et notamment les représentants de l’industrie agro-alimentaire (450 000 emplois en France), un secteur très dynamique à l’exportation. L’étiquetage « nutri-score », le plus facilement assimilable a été finalement retenu (mars 2017), mais son utilisation reste « facultative ». Une première entreprise alimentaire (Fleury-Michon), qui a participé à l’expérimentation, s’est engagée à le mettre en œuvre dès septembre 2017. 

 

Des effets avérés en matière de stabilité de la prévalence du surpoids…

Les résultats du PNNS peuvent être appréciés au vu des objectifs initiaux de réduction de la prévalence du surpoids et de l’obésité, grâce aux différentes enquêtes conduites par l’ANSES (étude individuelle des comportements alimentaires-INCA) et Santé publique France (enquêtes ENNS, puis ESTEBAN).

La dernière publication (mai 2017), de Santé publique France (enquête ESTEBAN) fait état d’une stabilité de la prévalence du surpoids aussi bien chez les adultes, que chez les enfants 

  • En 2015, chez les 18-74 ans, la prévalence du surpoids (y compris l’obésité) est de 49 % (54 % chez les hommes et 44 % chez les femmes), indicateur stable par rapport à 2006,
  • La proportion de personnes adultes obèses est de 17 %, pourcentage stable également,
  • 16 % des garçons (6-17 ans), et 18 % des filles sont en surpoids, sans évolution significative depuis 2006. La prévalence de l’obésité est de 4 % en 2015 (plus de 10 % aux Etats-Unis ou au Canada). La prévalence de la maigreur est en forte augmentation, de 8 % en 2006 à 13 % en 2015.

Cette stabilisation de la prévalence du surpoids chez les enfants a été confirmée dans les enquêtes INCA, et dans l’enquête en milieu scolaire de la DREES.

 

… et d’évolution des habitudes alimentaires

La comparaison des enquêtes INCA1 (1998-1999) et INCA2 (2006-2007), par l’ANSES, aboutit aux conclusions suivantes (l’enquête INCA3/2014 est en cours d’exploitation) :

Facteurs positifs :

  • augmentation de la consommation de fruits chez les adultes et les adolescents ;
  • diminution de la consommation des boissons alcoolisées chez les adultes ;
  • diminution de la consommation de sel, insuffisante malgré tout ;
  • stabilisation des apports énergétiques chez les adultes et diminution sensible chez les enfants de moins de 14 ans.

Points à améliorer

  • alimentation encore trop pauvre en glucides et en fibres ;
  • déstructuration du rythme alimentaire chez les 15-35 ans qui s’accentue,
  • consommation insuffisante de fruits et légumes chez les jeunes adultes,
  • niveau d’activité physique globalement insuffisant, notamment chez les jeunes filles (15-17 ans).

Autres constats, les disparités régionales en matière d’habitudes alimentaires restent fortement ancrées. Le Nord et l’Ouest consomment davantage de beurre, tandis que le Sud et l’Est privilégient les huiles. Les habitants du Nord consomment davantage de pommes de terre et d’aliments sucrés, ceux du Sud des légumes. Entre l’Est et l’Ouest, les différences concernent plutôt les produits laitiers (laits, produits laitiers frais et entremets à l’Ouest, fromages à l’Est) et le niveau de transformation des aliments.

 

Page publiée le 22 juin 2017